“十三五”期间，我国农业发展取得巨大成就，粮食等重要农产品连获丰收，粮食产量连续五年稳定在1.3万亿斤以上；棉油糖、肉蛋奶、果蔬茶品种丰富、供应充裕、质量提升，有效满足了人民群众日益增长的消费需求和品质要求。农业现代化水平迈上新台阶，农作物耕种收综合机械化率超过70%、农业科技进步贡献率突破60%。2019年全国农村居民人均可支配收入突破1.6万元，增速连续10年高于城镇居民，城乡居民收入差距由2016年的2.72∶1缩小到2019年的2.64∶1。

　　一、“十三五”时期农业发展的主要经验

　　我国农业生产的好势头，展现的内在规律和发展趋势，正在改变千百年来靠天吃饭的传统生产局面，我们已经形成与基本国情相符合、与市场经济相适应、与国际形势相对接的中国特色农业发展之路，尤其是2020年应对突发公共卫生事件的重大挑战中，农业成为稳定国内经济社会的基本盘，充分体现了习近平总书记关于“三农”工作重要论述的前瞻性、治国理政方面的科学性和中国特色社会主义制度的优越性。我国农业生产形成的宝贵经验为制定“十四五”发展规划和2035年远景目标提供了重大启示。

　　一是通过经营机制创新，把小农户生产逐步纳入现代农业发展轨道。以农村土地“三权分置”变革为契机，在不改变小农户土地承包权的前提下，充分搞活土地经营权，赋予新型经营主体更大的经营权能。通过发展土地入股、流转、托管等经营形式，与小农户建立更加紧密的合作关系，引入现代装备技术与管理理念改造传统小农生产方式，实现小农户与现代农业有机衔接。新型经营主体是先进生产力的代表，让广大小农户分享到了最新农业科技装备的力量，比如合作社引导农户科学种植，提升产量质量，增加收益，或者提供多样化的经营服务，满足了小农户不同的经营需求。

　　二是通过产业融合和要素资源优化配置，把农业生产融入现代市场经济。发展综合种养一体化模式、专业精深加工模式、三产融合模式，让农产品加工增值增效，围绕主导产业带动包装、运储、金融等服务业，在一产内部、二产三产之间发展成紧密的要素和产品交换关系，推动农业生产从自给自足向市场化、产业化转变。以规模效应、集聚效应吸引资金技术向农业、农村和农户聚集，把农产品加工建在主产区，更好地把资源、资金留在主产区，让农民成为现代产业经济的主人，分享现代产业的增值收益。利用三产融合模式带动产生了一批发展势头好的农产品加工集群，提高了产业竞争力，以小生产撬动大市场，增强县域经济实力。

　　三是通过服务社会化、产业化、市场化模式，让先进生产技术的效应放大外溢。发展产前、产中、产后各环节技术服务，促进服务专业化、精深化，形成分工明确、互相支持的农业生产社会化服务体系，依靠现代科学技术、营销理念、服务意识，培育了一支专业化的市场服务队伍，推动农业生产服务的社会化、产业化、市场化，构建起与土地承包经营主体并行的另一类生产主体，解决了农业技术到村入田“最后一公里”难题，实现了提高单产、改善品质、降低物耗的目的。建立公共化的服务平台，实现农业技术服务的信息化、便利化。建立专业化服务公司，做到让利于民、互利共赢。建立综合性服务体，形成农业生产全程服务的“一条龙”。可见，单家独户并非是封闭的自我生产，凭借社会化服务模式，打通传统生产环节与现代生产要素对接通道，推动农业生产方式深刻转变。

　　四是通过建设生产载体、打牢基础设施，解决自然灾害带来的产量周期性波动。农业生产需要压实政府农田基础设施建设“第一责任人”的责任，加大中央公共财政支持、地方政府增额配套，通过稳定农田面积、划定区域范围、建设高标准农田“三位一体”的建设体系，打牢抵御自然风险的物质技术基础，扭转市场配置资源、工商资本投资可能导致的非农化倾向，提升抵御重大灾害的能力，熨平自然灾害对产量带来的年际间波动，从而更有效地协调农产品供给与社会需求的关系。农田基础设施建设是应对自然灾害的“牛鼻子”，过去我国农业生产经常遭遇短周期、半周期，主要原因是基础设施建设标准低，普遍是五年一遇、十年一遇的标准。高标准农田建设要以稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全为宗旨，改善生产条件、降低中低产田比例，达到旱涝保收、高产稳产，从基层政府到农户普遍叫好。

　　五是通过政治激励、政策倾斜的动力机制，激发主产区发展农业积极性、农民务农积极性。处理好农业生产中生存与发展、公平与效率的矛盾，形成发展的基本动力机制，提高两个“积极性”。通过中央一号文件持续发力、财政持续支持，强化各类财政专项、财政配套与产粮大县奖励，缓解主产区财政困难问题。丰富生产支持和保障措施，弥补农业生产成本过快上涨。在此基础上，深化农业支持体系改革、繁荣农产品加工经济，探索出农民增收、农业发展的高质量发展之路。我们认为只要现有政策稳定不变并不断强化，农业生产就不会萎缩。

　　二、需要关注解决的几个问题

　　适应“十四五”新形势，把握战略机遇，需要着力破解面临的问题。从发展看，当前我国农业生产还面临一些挑战和问题。

　　一是控制农业生产成本、提高市场竞争力。解决农业生产成本高的问题，需要从土地、劳动力入手。从深化改革的角度看，下一步，要缓解成本过快上涨，这是发展农业规模经营、推进农业现代化的重要内容。

　　二是增加农业主产区支持投入，保障地方政府持续性发展农业问题。本级财政基本没有更大能力投入农业生产建设。由于发展农业财政收入不高，所以主产区不少行政村通过“一事一议”建设公共设施难度较大。

　　三是提高农业生产水平，增强科技装备支撑能力问题。2020年长江流域发生多轮强降雨过程，带来洪涝灾害，致使已成熟早稻难以收晒，未成熟早稻灌浆结实受阻，有的地方早稻反复受淹、倒伏、穗发芽。由于缺少烘干设备，收获早稻不能及时去除水分，产量品质受到影响。2020年九、十月份的三场台风正面袭击东北，造成不少玉米倒伏，产量影响较小，但增加了收获难度。

　　三、主要政策建议

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，提高农业质量效益和竞争力。在挑战日益加大的国内外经济形势下，中央进一步强调做到“六稳”，我们要推动国民经济社会健康发展，首先要做好现代农业这篇大文章。

　　一是建立以国内大循环为主的农业发展格局。我国主要农产品自给率水平较高，较好地落实了国家粮食安全战略和重要农产品保障战略。目前，我国口粮自给率保持100%以上、谷物自给率保持在95%以上，重要副食品供应充足，禽蛋、水果、蔬菜、茶叶等农产品自给率均在100%以上。面对当前外部形势深刻调整，我国农业生产既要利用好国际市场，又要立足国内，加强市场整合、要素融合、主体对接、权利释放、政策改革，形成更加稳定的服务国内大循环目标的局面。

　　二是推进农业主产区经济社会高质量发展。推动农业主产区县域经济高质量发展，制定面向全国800个产粮大县的“打包政策”。建议构建中央向主产区加大一般性转移支付、主销区向主产区补偿性转移支付的机制；对农产品加工企业的免（减）税优惠额度作为中央对主产县税收定量返还的核算依据；农业主产区兴办农产品加工业，企业用电按农用电计价；对农业大县的政府绩效，主要考核农业生产贡献。

　　三是强化对务农主体政策支持保障。目的是提高农业生产积极性，稳定粮食等重要农产品面积。构筑农业补贴、信贷政策、保险政策“三位一体”的联动支持体系，让农民经济上不吃亏。有效规范地租价格，建议以县为单位，采用定级估价等方法，因地制宜确定地租，有效保障新型经营主体经营权。要进一步加大高标准农田建设力度，提高建设标准，提升应对灾害能力。

　　四是精准发力增强科技装备支撑能力。大力推动市场主导型的农业技术社会化服务业发展，建立公共推广机构、社会力量并行的技术推广服务体系。建立大学生服务粮食新主体的特岗行动计划，吸引更多科技人才到基层工作和服务。大力推进良种工程、绿色植保、配方施肥、节水灌溉等技术革新，建立农业长期稳定发展的动力机制。 

　　（作者为中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博导）